证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
2024年年末，地方政府债券发行工作如火如荼。前有6万亿元地方政府债务限额下达各地，各地11月已发行和计划发行用于置换存量隐性债务的地方政府再融资专项债券规模超1万亿元；后有部分2025年新增专项债券限额将提前下达，理论可下达的规模上限为2.34万亿元。
受访专家认为，新一轮债务置换发行节奏较快，2万亿元限额有望年内基本发完。部分2025年新增专项债券发行或与本轮债务置换节奏有所重合，但主要发行工作将集中于2025年初，支持明年初的稳增长工作。
隐债置换集中发行
经济大省发债多
11月中下旬，新一轮以债化债正式落地，地方政府债券（以下简称“地方债”）迎来年内发行高峰。据证券时报记者不完全统计，自11月15日“开闸”以来，各地已发行和计划发行的置换存量隐性债务再融资专项债券规模为10963.19亿元。
根据财政部安排，2024年有2万亿元地方债限额用于置换存量隐性债务。按照“开闸”后的首周发行节奏，市场专家普遍预期2万亿元限额有望在年内基本用完。“即便年内发行量不足2万亿元，预计未发完的量也较少。”东方金诚研究发展部执行总监冯琳对证券时报记者说。
不同于历次大规模债务置换，新一轮以债化债在债券品种、发行期限和主要发行地区均有所变化。根据记者统计，各地已发行和计划发行的置换存量隐性债务再融资债券均为专项债券，平均期限为18年，对比近两年化债期限明显拉长。此前，地方政府开展债务置换时发行部分再融资一般债券，其发行期限通常在10年及以下，而再融资专项债券按照规定需要与项目剩余期限相匹配。
从发行地区看，目前已有16个省份参与新一轮债务置换，除化债重点省份外，经济大省的化债力度同样较大。江苏、湖南、贵州、山东、浙江5个省份在11月已发行和计划发行的置换存量隐性债务再融资专项债规模均超过1000亿元，江苏省2511亿元的发行规模远超其他省份。
化存量同步推进
在置换存量隐性债务的再融资专项债券集中发行的同时，用于偿还存量债务的再融资一般债券以及再融资专项债券（以下简称“特殊再融资债券”）也在同步发行。
自去年10月开启发行的特殊再融资债券主要用于支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等，是一揽子化债方案中的一项重要举措。根据记者统计，11月15日以来各类已发行和计划发行的特殊再融资债券达366.55亿元。受访专家一致认为，特殊再融资债券不属于6万亿元地方债限额的使用范围，因此地方政府可以按需发行两类再融资债券。
中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国向证券时报记者指出，特殊再融资债券本质上依然是偿还法定债务，而6万亿元地方债限额专门用于置换隐性债务，作用有所不同。上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰在接受证券时报记者采访时同样表示，6万亿元地方债限额只包括再融资专项债的一部分，不包括再融资一般债券。
随着后续地方政府启动2025年新增专项债券发行工作，还将有部分用于化解存量政府投资项目新增专项债券发挥作用。谭志国表示，新增专项债券主要用于新建项目和部分在建工程，因此将有小部分资金或用于存量在建工程。
“提前批”额度
或年内下达明年初用
根据财政部安排，新增6万亿元地方债限额下达至地方后，各地还将在年内迎来部分2025年新增专项债券限额下达。“二者虽然在时间上有先后之分，但不可避免有重合。”汪峰表示，新增专项债券“提前批”更可能为新增项目提供资金，为年初经济稳增长蓄力。
“这意味着年底化债额度与‘提前批’额度两部分所支持的项目均在同步推进。”中央财经大学财政税务学院教授温来成对证券时报记者表示，鉴于债券集中发行可能导致当期利率大幅波动，未来地方债发行节奏需适当均衡，以避免对整个债券市场和货币流通产生过大的冲击。
国务院可在每年第四季度确定并提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额的具体额度，额度需在当年新增地方政府债务限额的60%以内。以2024年新增专项债券限额3.9万亿元测算，年底可提前下达的部分2025年新增专项债券限额理论上限为2.34万亿元。
考虑到往年新增专项债券“提前批”额度的发行工作通常在12月中下旬开启，也有部分专家认为，“提前批”额度将更多集中于2025年初发行，对于年末再融资专项债券的集中发行影响较小。冯琳还表示，“提前批”额度不一定在年初集中发行使用。今年一季度新增专项债券“提前批”额度就明显偏慢。
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