“农管”来了
中国新闻周刊记者/张馨予
发于2023.5.29总第1093期《中国新闻周刊》杂志
5月11日，中国互联网联合辟谣平台对4月的网络谣言进行了梳理和辟谣，其中就有关于“农管”的传言——4月以来，有不法分子杜撰“‘农管’来了，农民要‘持证下田’”虚假信息，歪曲农业综合行政执法队伍打击侵农害农违法行为的职责，混淆视听，意图骗取所谓“从业许可证”的培训费。
“农管”不是正式名称，指的是农业综合行政执法队伍。早在1990年代，农业执法就是农业行政部门的重要工作内容。2018年新一轮国务院机构改革之后，农业农村部职责调整，农业执法以“大农业”为基本方向，各地开展农业综合行政执法机构改革工作，部分省市率先组建了农业综合行政执法队。截至2022年底，市县两级农业综合行政执法机构已按要求组建完成，农业综合行政执法改革工作基本到位。
孙明扬是中南财经政法大学马克思主义学院讲师、基层法治研究所研究员，2019年到2021年，她曾在湖北省2个市的农业综合行政执法单位集中调研了约45天，另对4省19个县(市)的农业综合行政执法改革情况调研了约25天。2021年底，她完成了自己的博士学位论文《农业综合行政执法体制改革的实践与内在逻辑》。
在孙明扬看来，网络上突然出现的针对农业综合行政执法的传言，很多是源于对农业执法的误解。然而，部分农民对“农管”显露出的忧虑也须引起重视。
全国农业综合行政执法改革已推行数年，多名长期在一线工作的农业综合行政执法队人员和农业领域专家对《中国新闻周刊》表示，农业综合行政执法有明显成效，同时也存在着问题，仍需进一步规范化。
法无授权不可为
事实上，农业综合行政执法有着明确的执法边界。
农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录(2020年版)》(以下简称《指导目录》)梳理规范了农业综合行政执法的事项名称、职权类型、事实依据和实施主体。根据《指导目录》，农业综合行政执法事项有251项，其中行政处罚230项，行政强制21项。农业农村部法规司有关负责人在今年4月召开的全国农业综合行政执法能力建设推进工作视频会上表示，各地结合实际制定了相应的目录，对执法事项实行清单管理，要求“法无授权不可为”。
孙明扬告诉《中国新闻周刊》，农业综合行政执法的执法内容主要包括五大类。第一类是农业生产投入品监管，管理种子、农药、化肥、兽药、兽饲料等农资的质量，主要是打击假冒伪劣投入品，保障农业生产者的利益；第二类是农产品质量监管，监督农业生产过程中是否添加有毒有害防腐剂、保鲜剂、激素药物等，确保不出现农产品质量安全事故；第三类是畜牧业屠宰、调运等环节监管；第四类是渔业生态监管，包括在禁渔期间禁止捕捞、电鱼等；第五类包括宅基地违法查处、农业机械监管等。
实际执法过程中，各地农业综合行政执法队伍的工作内容存在不同的重点。
湖北省荆州市农业综合行政执法支队于2019年组建完成，支队负责人余程对《中国新闻周刊》表示，在几类工作内容中，农业生产投入品监管是该支队日常工作中占比最大的，支队会以种子、农药、肥料、兽药、饲料、农机等六类农资产品为重点，有计划地组织开展专项治理活动。近三年，荆州市农业综合行政执法支队监督抽检农资产品1041批次，依法查处各类违法生产经营农资案件127起。
郑可平在山东省某县区级农业综合行政执法队工作了7年，她对《中国新闻周刊》表示，该执法队伍的工作重点是农药、肥料、饲料等农资产品的质量监管和动植物检疫，每年办结各类案件约两三百件。
郑可平说，农业综合行政执法中，案件从立案到结案会经过多道程序。“接到案件线索之后，执法人员要先到现场去核实，达到立案标准后才能立案。立案之后，再开展案件调查，包括现场调查和询问调查等，然后执法人员会出具案件处理意见书，经局领导研究同意后，才能出一个最初的处罚决定，发给当事人。当事人不提出异议，才会发出行政处罚决定书。”郑可平说，在很多案件的办理过程中，会要求当事人先整改，限期内未整改再进入执法流程进行处罚。
此外，农业综合行政执法支队的另一项重要工作内容是受理处置农民群众各类农资信访投诉，开展田间现场调查，组织行政调解。孙明扬在荆州调研时发现，行政调解在执法人员的工作中占了相当大的比重。
孙明扬回忆说，一次，有农户向荆州市农业综合行政执法支队投诉，称自己种植的包菜不“包”了，怀疑买到了假种子。接到线索后，她跟着执法人员一起去了菜地检查包菜。执法人员调查后发现，包菜种子并不是假冒伪劣的，但卖种子的经销户没有向农民讲清楚种植技术。经过执法人员的行政调解，农户与经销户在协商后达成了统一的赔偿意见，未走入处罚程序。
余程表示，近三年，荆州市农业综合行政执法支队处置了各类农资信访投诉498起，为农民挽回经济损失1000余万元。
“农管”为何成为焦点
“农业综合行政执法机构和农民不是对立的，实际上，执法机构是在维护普通农户的合法利益。”孙明扬说。
然而，本应维护农民利益的农业综合行政执法机构却引发了一些质疑。
《中国新闻周刊》记者梳理各平台用户针对农业综合行政执法的评论后发现，不满的声音集中于认为《指导目录》中执法事项和行政处罚事项太多，并认为其中一些具体事项不合理。
最突出的一大争议，在于农民是否持证才能驾驶拖拉机和联合收割机。根据《指导目录》第二十七项，对未取得拖拉机、联合收割机操作证件而操作拖拉机、联合收割机的，给予行政处罚，并处罚款。有农民表示，自己已经开了多年拖拉机和联合收割机，一直没有持证，从未发生意外，不能理解该执法事项。
中国农业大学农民问题研究所名誉所长、教授朱启臻对《中国新闻周刊》指出，农民无证操作农机导致受伤甚至死亡的事故其实经常出现，因此执法机构要求农民持证才能操作拖拉机、联合收割机是有道理的。
但是，朱启臻也认为，农业农村部门还应该有一项服务与该执法事项相匹配——农民经过驾驶拖拉机和联合收割机测试合格的，应免费发证。“执法机构的执法事项都是有法律依据的，管的问题也都是应该管的。但是管的时候应该提供服务，不能在农民最忙的时候，因为没证不让农民开拖拉机和联合收割机。要把服务放在第一位，而不是动不动就罚款。”
在农业农村部农村经济研究中心研究员张照新看来，一些地方要求农民尤其是高龄农民持证才能操作拖拉机和联合收割机，并且一步到位去执行，其实不符合实际，“应该结合不同地区的不同情况，用政策去引导农民，而不是一刀切直接禁止农民去做”。
张照新对《中国新闻周刊》说，过去很长一段时间，农业领域执法力量较弱，技术上“法不责众”，农村有些不合法的行为长期存在。如今随着农业执法力度加强，矛盾就出现了。“比如农村的违建，从法律的角度应该执法，但是很多农民可能为此投入了全部的家当，执法可能会带来不小的冲突。”
针对这类情况，张照新认为，执法机构不应“一刀切”，可以给农民一个期限，以及给农民一个补偿或替代的方案，而不是简单粗暴地执法。
粗暴执法在各地农业综合行政执法机构的工作中确实偶有发生。
北京农学院文发学院教授童光法从2022年8月份以来实地考察和持续监测了5地农业综合行政执法情况，他针对执法相对人开展了问卷调查，在回收的205份有效问卷中，有10份反映出执法人员的执法态度一般，比较强硬。童光法指出，部分执法队伍确实存在自由裁量权和执法不太规范的情况，极少数执法人员存在执法态度强硬或冷淡等问题。
这种情况下，对农业综合行政执法机构行政执法的监督十分重要。
据孙明扬所知，各地农业农村局的法规科会对每一个案件进行法制审核，“这是行政主体内部的监督”。童光法在《Z省5地农业综合行政执法实证》一文中指出，他考察的3家单位能够严格落实重大违法案件部门负责人集体研究决定讨论制，还有一地农业农村局外聘法学教授、专业律师等作为法律顾问，进行具有独立判断的审核监督。童光法认为，此经验可以为其他市县农业农村局借鉴。
除了内部监督，孙明扬表示，各个县市的纪检监察部门和司法局也会定期开展案件评查工作，根据案卷判断执法机构在执法行证据是否充分、程序是否合规、处罚是否适当。她还表示，人民群众如果对执法工作不满，可以提出异议，或者向相关部门举报。
值得注意的是，还有一些网络上针对农业综合行政执法发表的不满其实找错了对象。
在一张广为流传的网络截图中，“农管”的主要工作职《天博体育手机网站打不开了怎么回事》责包括9项，分别是严禁土葬、房屋门口不能种植瓜果蔬菜、自己种的树不能砍伐、家禽不能私卖、不能烧柴、严禁焚烧秸秆、春节严禁烟花爆竹、严禁焚烧生活垃圾、严禁土地种植农作物以外的植物。
农业农村部法规司有关负责人在4月召开的全国农业综合行政执法能力建设推进工作视频会上表示，网上有帖子提到的“禁止房前屋后种瓜种菜”等，并不属于农业综合行政执法范围。
在朱启臻看来，过去一些地方的相关部门对农民的生产生活有很多干扰，让农民反感，“这些事情农民不知道是谁干的，往往都是穿制服的”，农民就把一些其他部门“一刀切”的执法都误认为是农业综合行政执法队伍做的。
“农业综合行政执法机构组建的初衷是好的，但关键在执行。”朱启臻指出，农业综合行政执法在执法中一定要保持独立性，而不是任个别领导干部随意抽调、做执法边界以外的事，这样就可能变成干扰农民生活的一支力量。
张照新认为，可以从国家层面出台一个农村综合执法的负面清单，不仅要规定农业综合行政执法的执法事项，也要规定农业综合行政执法不能参与什么事，“不能越界”。
以综合为改革方向
尽管农业综合行政执法最近才引起热议，但农业执法并不是近期才出现。农业领域的执法改革，则已经持续了多年。
1993年，《中华人民共和国农业法》明确指出了农业行政管理部门执法监督的职责。孙明扬说，早期的基层农业执法主要围绕种植业展开，农业执法工作也从那时开始逐渐成为农业行政部门重要的工作内容。这一阶段，农业行政执法主要以分散赋权的方式完成执法权责和机构的配置。
在孙明扬看来，之后的农业综合行政执法改革，可以分为两个阶段。
第一个阶段是以“相对集中处罚”为基础的农业小综合执法阶段。上世纪末，我国开始在城市管理领域探索“相对集中行使处罚权”改革。2002年10月，国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工组的意见》，该意见指出，要在农业管理等多个领域展开清理整顿行政执法队伍工作，在具备条件的省、市、县进行综合行政执法试点。
2014年，郑可平所在的县区级农业农村局(原农业局)就是在“小综合”阶段组建了农业综合行政执法队伍。郑可平回忆，当时，县区的农业执法保留了多支执法队伍，有些地方将农业、农机和畜牧3项职能合并，有的地方将林业、粮食、渔业等8项职能合并。
孙明扬总结，在“小综合”阶段，农业部门的执法权仍比较分散，并且执法职能没有从其他职能中剥离，很多人员可能既要从事执法工作，又要从事检疫工作，还要从事技术服务工作。
第二个阶段则是农业大综合执法阶段。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，指出全国要组建多个新的综合执法队伍，其中包括包括市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业。在此背景下，农业领域开始了“大综合”的执法改革，将原分散在地方农业农村部门内设机构和所属单位的行政执法职能整合起来，组建农业综合行政执法队伍，以农业农村部门的名义统一执法。
从2018年到2022年，农业农村部将农业综合行政执法改革作为一项重点工作，通过全国农业综合行政执法示范创建活动、要求各地出台“三定”方案(定职能、定编制、定机构)等方式，推进“大综合”的执法改革。
孙明扬说，“大综合”改革强化了对农业执法机构的横向整合，过去农业、农机、畜牧、渔业、粮食等执法队伍都统和在一起，成为一支执法队伍，即农业综合行政执法队伍。另外，“大综合”改革也纵向要求执法权下沉，下移执法重心，省级农业农村部门原则上不设独立的农业综合行政执法队伍，市级农业农村部门尽量减少执法层级，尤其是设区的市，在市和区中只保留一级执法队伍。此外，尽量采取农业农村行政管理部门与执法队伍“局队合一”的体制，促进执法工作在行政管理部门的重要性。
“这一轮综合执法改革，很重要的一点就是要求农业执法队伍专司执法。”孙明扬指出，改革后，执法人员有了统一的服装、装备，要持执法证才能执法，要求严格执行“三项制度”(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)，制定了农业行政处罚的程序规定、工作章程、操作手册等，执法的规范化程度相对提升。
在农业综合行政执法改革之前，农业领域的行政执法存在着诸多问题。
孙明扬指出，由于长期分散赋权的执法权配置格局，农业领域存在不同条线多头执法的现象，可能种植执法是一条线，畜牧执法是一条线，渔业执法又是一条线，大家各管各的事。另外，在市、区两级，可能还存在重复执法，日常监管时，市级执法机构和区级执法机构都要去。
此外，张照新指出，在农业综合行政执法队伍组建之前，执法力量分散，执法人员平时还负责其他业务，身份比较模糊，执法的主动性比较弱，专业性也不强，导致管理难度大。张照新认为，改革之后，农业权责界限不清的问题得到了解决，执法队伍的专业性变得更强了。
“‘综合’是我国执法领域改革的重要方向和基调，农业领域的综合执法改革也是客观现实的需要。很多农业执法过去面临的问题，要通过综合执法改革的方式才能解决。”孙明扬说。
如何进一步推进改革
全国农业综合行政执法队伍组建完毕后，农业领域的执法力度有明显提升。据农业农村部统计，2020~2022年，全国各级农业综合执法机构累计查办各类违法案件30.47万件，调处纠纷1.89万件，挽回经济损失14.96亿元。
不过，在那些工作于一线的执法人员看来，农业综合执法仍面临很多困难。首先，农业综合执法机构职能众多，执法人员部分职责难以履行到位。
余程说，农业综合执法机构依法履职涉及的法律有近20部、行政法规30余部、地方法规和政府部门规章170余部，行政处罚事项多达200余项，造成农业综合行政执法机构任务繁重。荆州市农业综合行政执法支队核定事业编制78名，实际在职人员55名，“我们明显感觉到人员力量不足”。
余程表示，在荆州市农业综合行政执法支队，长江禁渔、农村宅基地执法、耕地巡查保护等职责的履行较为困难，因没有将责任压实到乡镇、村，仅依靠农业执法人员日夜巡查，容易出现监管真空和空白。
其次，农业综合执法机构的人员素质和执法能力有待进一步提高。
郑可平曾在2020年发表一篇论文，讨论基层农业综合行政执法改革中存在的问题。她表示，在农业综合行政执法队伍，存在执法人员素质低的问题。“因为各地在合并执法职能的时候，基本将原有执法编制内的人员直接合并，没有将执法人员具体情况考虑在内，具有相关专业知识和能力的人员很少。”郑可平说。
“执法人员过去都是分散在不同机构，可能有些人员以前只负责种植业的执法，对畜牧、渔政等领域完全不熟悉。现在在综合执法机构，执法人员就需要从头学起。”余程指出，很多执法人员目前掌握的原行业专业执法知识，还远远达不到综合执法的要求，补齐农业综合执法知识“短板”任重道远。
农业综合执法机构执法人员的“老龄化”使得补齐“短板”的工作难度更高。在荆州市农业综合行政执法支队，在职人员平均年龄52岁。
再次，《中国新闻周刊》记者梳理多地农业综合行政执法机构人员发表的论文后发现，大多数执法人员都提到执法保障不足的问题。余程表示，由于地方财政困难，基本上只保障了执法人员工资和少量工作经费，执法装备、执法车辆、执法船艇数量不足，现代化、信息化设备缺失，影响了执法效率。
随着社会发展，农业领域也开始出现一些新的违法行为，例如通过电商平台、网络直播等渠道销售假冒伪劣农资产品。孙明扬认为，这要求农业综合执法机构突破传统的案件办理方式，增强区域间的合作和协调能力、增强溯源能力。
另外，孙明扬提到，农业综合执法改革后，执法机构的工作重点也有一些变化。例如对宅基地违法行为的查处，就是以前没有涉及的工作内容，而在长江流域沿线的省、市，禁止捕捞、电鱼和监管水域生态环境等工作都变得更加重要，“这要求执法机构也与时俱进地配置执法资源、执法力量，增强对新增执法事务的适应能力”。
为真正落实“综合执法”的要求，孙明扬指出，还需要农业综合行政执法机构理顺组织架构，保障执法机构的有序运行，并且建立常态化的专业培训机制，突破执法人员的“专业壁垒”，提升执法人员“综合执法”的能力。此外，执法机构还应严格遵照法定程序办案，形成有效的案件办理机制，加强对案卷质量的内部管理，建立与公安机关、司法机关的常态化合作，以提升疑难案件、行刑衔接案件的规范化程度。
(文中郑可平为化名)
《中国新闻周刊》2023年第19期
